专家解读《济南市政府投资项目代建制管理办法》

打印 来源：济南市人民政府办公厅 时间：2025-11-07

专家介绍：李庆光，现任济南市工程咨询院初设及概算评审部主任，高级工程师。

个人简介：济南市“五一劳动奖章”获得者，济南市政府投资项目评审专家。长期致力于工程咨询与项目管理领域的研究与实践，主持完成了1200余项政府投资项目的初步设计及概算评审工作，其中包括济泺路穿黄隧道、工业北路高架、广安门医院济南医院等工程，涉及基础设施、民生工程、公共服务等诸多领域。并参与编制了《济南市建设工程全过程造价管控工作导则》。

近期，济南市人民政府印发了《济南市政府投资项目代建制管理办法》（济政发〔2025〕6号），标志着我市政府投资项目管理向着更加专业化、精细化、高效化的方向迈出了坚实一步。为帮助各相关方更好地理解和执行该办法，我们特别邀请了项目管理领域的专家李庆光，就其中的关键问题进行深度解读。

问：新《办法》明确了“责任单位”、“项目（法人）单位”和“代建单位”三方角色。在实际操作中，如何理解这三者之间的权责边界，避免出现管理上的“真空”或“越位”？

答：这是一个非常核心的问题，理解这三者的关系是成功实施代建制的关键。我们可以用一个形象的比喻来解释：

项目（法人）单位是“业主”或“客户”（甲方）。它的核心职责是“出题目”，即明确项目的需求、功能和标准（第十四条）。比如一所学校要建新校区，学校就是项目（法人）单位，它最清楚需要多少教室、什么样的实验室。它负责项目的发起、立项，并最终“收货”（接收资产、办理产权）。

代建单位是“专业管家”或“项目总经理”。它的核心职责是“解题目”，即利用其专业能力，将项目（法人）单位的需求变成现实（第十六条）。它负责从施工图设计开始的全过程管理，控制投资、工期、质量和安全。它虽然名义上代行项目（法人）单位的职责，但其权力来源于代建合同，必须在合同约定的范围内行事。

责任单位是“总协调人”和“监管者”。它通常是项目（法人）单位的主管部门，比如学校的上级教育主管部门。它的核心职责是“审题目”和“督过程”（第十五条），确保项目符合行业发展规划和政府的总体目标，并对代建过程进行宏观监管，协调解决重大问题，但不直接介入具体的工程管理事务。

如何避免“真空”和“越位”？关键在于厘清合同关系和行政隶属关系。项目（法人）单位与代建单位是平等的民事合同关系，一切以《代建合同》为准。责任单位与项目（法人）单位是行政隶属或指导关系。责任单位的监管应聚焦于年度目标、重大变更、资金使用等关键节点（第二十一条），而不是对代建单位的日常管理指手画脚，这会破坏代建制的专业性。项目（法人）单位则不能因为委托了代建就当“甩手掌柜”，它仍需深度参与需求确认、设计审查、招标监督和最终验收等关键环节。

问：《办法》第九条对代建单位的资质要求涵盖了房地产开发、工程监理、施工总承包和工程设计等多个领域，这是否意味着准入门槛比较宽泛？这对项目管理会产生什么影响？

答：这个规定看似宽泛，实则是为了适应不同类型项目的复杂性，实现“专业的人干专业的事”的精准匹配。这体现了政策的灵活性和务实性。

对于功能复杂、集成度高的项目，如大型医院、科研中心等，可能更倾向于选择具备“施工总承包和工程设计”（即EPC）资质或具有丰富全过程工程咨询经验的单位。这类单位能更好地实现设计与施工的深度融合，优化项目方案。

对于标准化的办公楼或普通公共建筑，具有房地产开发资质的单位可能更有优势，因为它们在成本控制、市场资源整合方面经验丰富。

对于一些以工程质量、安全为首要目标的基建项目，由资深工程监理企业转型而来的代建单位，可能在过程管控方面更为严谨。

这种“不拘一格”的资质要求，实质上是鼓励市场竞争，让不同类型的专业机构都能参与进来。项目（法人）单位在招标时，可以根据项目特点，在招标文件中设置更具体的业绩、团队、技术方案等要求，来筛选出最适合本项目的“管家”。这要求项目（法人）单位在招标阶段就要有清晰的判断力，而不是简单地看资质证书。

问：《办法》第三十四条提出了对投资结余资金进行奖励的机制，这在实践中如何操作才能既激励代建单位，又防止其为追求奖励而降低建设标准或牺牲工程质量？

答：这是一项非常重要的“正向激励”条款，目的是引导代建单位通过管理和技术创新来节约投资。要防止其异化，必须建立一套严密的“制衡机制”：

奖励基数是“最终批复的概算”：这意味着任何对建设内容、规模、标准的调整，都必须先履行相应的报批程序（第十九条）。代建单位无法通过私自“减配”来制造结余。

质量终身负责制是“硬约束”：代建单位对工程质量承担法定责任（第六条），并且在缺陷责任期（保修期）内要承担保修责任（第二十五条）。如果因降低标准导致质量问题，后期的维修、返工成本远高于所能获得的奖励，甚至可能面临处罚。

过程监督是“防火墙”：项目（法人）单位和责任单位在施工图审查、重要节点检查（第二十一条）、竣工验收等环节负有监督职责。任何对设计标准和质量要求的偏离，都应在过程中被发现和纠正。

奖励兑现与项目移交、决算审计挂钩：奖励的计算和支付，必须在项目完成竣工决算和审计之后。审计环节会严格审查资金使用的合规性和工程造价的合理性，确保所谓的“结余”是真正通过管理优化、技术进步实现的，而非偷工减料。

因此，这个奖励机制是一个“戴着镣铐的舞蹈”，代建单位只能在不降低质量、不改变功能、不缩小规模的前提下，通过优化设计、改进工艺、科学管理等方式去争取，这才是政策设计的初衷。

问：《办法》规定代建单位可以“以项目（法人）单位名义”办理各项审批手续。这种授权在法律层面和实际操作中，如何界定双方的责任？如果出现问题，责任由谁承担？

答：“以项目（法人）单位名义”是一种法律上的委托代理行为。这极大地提高了行政审批效率，避免了事事都需要项目（法人）单位出面的繁琐。但权责必须清晰：

法律主体不变：项目的报建主体、法律责任主体依然是项目（法人）单位。对外，如与政府部门、第三方发生法律关系时，项目（法人）单位是第一责任人。

内部责任依合同划分：代建单位与项目（法人）单位之间通过《代建合同》来明确内部责任。如果是因为代建单位在代理过程中，因其自身的过错（如提供虚假材料、未按规定办理等）导致了罚款、工期延误等损失，那么项目（法人）单位在对外承担责任后，完全可以依据代建合同向代建单位进行追偿（第三十五条）。

授权范围必须明确：项目（法人）单位在出具委托书时，必须明确授权的范围、事项和期限。代建单位只能在授权范围内行事，超越授权的行为是无效的，造成的后果由代建单位自行承担。

简单来说，就是“对外，项目单位是‘户主’；对内，代建单位是犯错的‘管家’”。这种模式既赋予了代建单位必要的办事权限以保证项目顺利推进，又通过合同和法律手段确保了其行为受到约束，最终责任链条是清晰的。

问：对于一个即将实施代建制的项目（法人）单位，例如一家医院或学校，他们应该如何快速转变角色，从“建设者”变为“管理者”，并有效监督代建单位？

答：角色转变是成功的关键。项目（法人）单位不能再像过去一样，纠结于钢筋用什么牌子、混凝土标号够不够这些具体事务，而应提升管理维度，做好以下三件事：

1.抓好“两头”：

抓前端——定好需求：在可行性研究和初步设计阶段，要下足功夫，把自身对项目功能、流程、标准的需求想清楚、说明白，并转化为清晰的设计任务书。这是代建单位一切工作的基础，前期需求越模糊，后期变更和扯皮就越多。

抓末端——验好收：在竣工验收和资产移交阶段，要组织专业力量，严格按照设计图纸和合同标准进行验收，确保拿到的“产品”是合格的、满足使用需求的。

2.管好“两件事”：

管好合同：将《代建合同》作为核心管理工具。定期对照合同检查代建单位的履约情况，包括进度、质量报告、资金支付申请等。所有重要的沟通和决策都应留下书面记录。

管好变更：严格控制工程变更。对于代建单位提出的任何涉及功能、标准、投资的变更申请，要组织内部和外部专家进行审慎论证，确认其必要性，并严格按程序报批（第十九条、第二十条），杜绝“边设计、边施工、边修改”的旧习。

3.用好“一个人”：

项目（法人）单位应指定一个经验丰富的项目代表或团队，作为与代建单位沟通的主要接口。这个人要懂项目管理，理解自身需求，能够有效参与到施工图审查、招标监督、重大问题协调等工作中，实现对代建单位的有效监督，而不是盲目监督或无端干涉。

总之，项目（法人）单位要从“运动员”转变为“教练+裁判”，设定好目标，监督好规则，让专业的代建单位在场上发挥，最终共同实现项目目标。